Bonos (Contratos) de Impacto Social: Desafíos pendientes en Chile

Juan Ignacio Pitta

En el contexto de la actual crisis económica y reciente pandemia, no es sencillo para el gobierno-y para los pagadores de impuestos-financiar proyectos sociales con riesgo de éxito incierto. Los bonos de impacto social (“BIS”) han sido implementados como una herramienta para financiar programas sociales destinados a un ahorro a largo plazo, recurriendo al sistema denominado “pago por resultado” ampliamente divulgado en el Reino Unido y Estados Unidos.

QUÉ SE ENTIENDE POR BONOS DE IMPACTO SOCIAL. Los bonos de impacto social son reconocidos como una modalidad de articulación y financiamiento público-privada para la prueba y ejecución de proyectos sociales[1]. Los BIS permiten financiar un programa social a través de inversiones privadas, en lugar de recursos públicos. La principal característica de este instrumento consiste en que el gobierno paga a los inversionistas privados una rentabilidad fundada en el éxito de un programa social diseñado por la autoridad o en conjunto con los privados. Es decir, el gobierno acuerda que, en caso de que se cumpla el objetivo planteado, se restituirá al inversionista privado la inversión más una tasa de interés pagada por el riesgo asumido. Si el programa social fracasa, los inversionistas pierden una porción o en algunas ocasiones, la totalidad de su inversión.

AGENTES Y ESTRUCTURA DE LOS BONOS DE IMPACTO SOCIAL. Los BIS tienen por finalidad articular a varios actores con diferentes objetivos. Los sujetos que participan en un BIS son los siguientes: (i) el gobierno, (ii) intermediarios, (iii) inversionistas, (iv) proveedores de servicios, y (v) evaluadores independientes.

Para ejecutar un BIS, lo primero que hará el gobierno es contratar a un intermediario que articule el programa. En segundo lugar, el gobierno (a través del intermediario) acordará con el inversionista la problemática social y el impacto que desean alcanzar. Al mismo tiempo, el intermediario buscará a un proveedor de servicios que sea capaz de cumplir con este impacto. Generalmente, el proveedor de servicios es una organización sin fines de lucro experta en la problemática escogida. Posteriormente, el inversionista privado invertirá en este proyecto con miras a obtener una devolución por parte del gobierno en caso de alcanzar los resultados de impacto previstos. Efectuada la inversión, se prepara el diseño, para que el proveedor de servicios implemente el programa. Una vez ejecutado el programa, un evaluador externo autónomo determina si los resultados alcanzados concuerdan o no con lo acordado inicialmente. Si se alcanza el objetivo, y por ende, se consigue la meta social de interés público, el gobierno deberá pagar a los inversionistas el retorno convenido[2].

EL PRIMER BONO DE IMPACTO SOCIAL
El primer BIS fue implementado en Reino Unido como resultado de un acuerdo entre la ONG Social Finance UK y el Ministerio de Justicia Británico para financiar un programa de rehabilitación en la prisión de Peterborough. Este proyecto estaba destinado a reducir la reincidencia y, por ende, el re-encarcelamiento de los reclusos[3]. Con el objeto de lograr la rehabilitación, la ONG Social Finance UK contrató a St. Giles Trust para entregar empleo y educar a 3.000 presos jóvenes con una pena inferior a los 12 meses. La finalidad de este programa era rehabilitar y reinsertar a los presos encontrándoles un trabajo que les permitiera sentirse productivos. En conformidad con los resultados preliminares del Ministerio de Justicia (2013), este mecanismo fue efectivo, logrando reducir la reincidencia en un 23% respecto al grupo de comparación, permitiendo un ahorro para el Estado (en términos de gasto por recluso) mayor a los montos pagados a los inversionistas por el éxito del programa[4].

VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LOS BIS. A continuación, indicamos algunas de las ventajas y desventajas que tiene la implementación de este instrumento financiero.

Ventajas:
1) Una primera ventaja es que permite financiar programas sociales innovadores y a su vez, generar una ganancia para los inversores y ahorro para el gobierno.
2) Por su parte, los BIS le otorgan al gobierno la posibilidad de acceder a una fuente de capital para abordar problemas sociales de difícil solución, reduciendo la inversión pública en estos ámbitos.
3) Como es el inversionista el que corre el riesgo de éxito (y no el gobierno), esta herramienta permite al gobierno experimentar con programas sin sufrir una pérdida financiera.
4) Por su parte, los BIS tienden a mejorar los indicadores sociales, ya que aumentan la flexibilidad, la rendición de cuentas, e impulsan enormemente la colaboración.
5) Asimismo, se destaca de manera positiva que los BIS promueven la flexibilidad, en el sentido de otorgar libertad a los proveedores de servicios para seguir el camino que prefieran para lograr los objetivos, y también la colaboración que suscita las ONG, las autoridades gubernamentales y el sector privado.

Desventajas:
1) Según la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo[5], el costo incurrido por el gobierno para implementar un BIS es mayor al que se podría alcanzar pidiendo préstamos a intereses bajos en los mercados internacionales y recaudando impuestos. A su vez, los BIS también producen otros costos no relacionados con la prestación de servicios, como el conseguir un intermediario y un evaluador externo, y también el tiempo y los recursos destinados al diseño del proyecto.
2) Además, esta herramienta puede tender a fragmentar la formulación de políticas públicas, ya que puede estar destinada más bien a reducir presupuestos (lógica de mercado) antes que a resolver una problemática urgente.
3) Otro punto que ha generado preocupación es el alcance restringido del programa, ya que los BIS están relacionados a parámetros limitados. En este sentido, componentes importantes pueden resultar excluidos a efectos de lograr la meta propuesta.
4) Asimismo, se ha indicado que este mecanismo implica el debilitamiento de la prestación de servicios por parte del sector público, ya que su uso persistente en el tiempo impide la elaboración de políticas y medidas redistributivas, como podrían ser las redes de seguridad social equitativas y los impuestos regresivos.
5) Finalmente, sus críticos señalan que lógicas de mercado como los BIS pueden resolver un problema específico, pero no solucionarían los problemas estructurales de la sociedad.

SITUACIÓN DE LOS BIS EN CHILE. En Chile los Bonos de Impacto Social, son más conocidos como “Contratos de Impacto Social” (“CIS”) y desde hace aproximadamente 7 años han sido estudiados, diseñados, y a la fecha, parcialmente desarrollados, existiendo un único CIS que logró ejecutarse, pero que, debido a la pandemia, debió suspenderse– el programa Primero Lee de la Fundación Crecer con Todos.

En el año 2015 el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN), realizó un informe sobre el contexto institucional en Chile a efectos de proponer como instrumento de financiamiento social los BIS. Dentro de las temáticas estudiadas, y basándose en el contexto internacional, se propusieron estudios de factibilidad para desarrollar potenciales BIS en áreas de seguridad ciudadana, maltrato infantil, empleo juvenil y personas en situación de calle. El análisis realizado por el FOMIN incluye una caracterización de los principales desafíos que vislumbran en Chile para este modelo de financiamiento, principalmente: (1) un cuestionado rol del sector privado en las políticas públicas; (2) limitada experiencia en modelos de gobernanza y cooperación intra e intersectorial; (3) escasa gestión y medición de resultados de las intervenciones; (4) inexistencia de un marco jurídico adecuado; y (5) datos insuficientes – además de una serie de desafíos específicos respecto de cada uno de los agentes que forman parte de este instrumento financiero.

Hoy en día es posible indicar que Chile ha avanzado en estos desafíos – al punto de que se ejecutó un primer CIS (el ya mencionado proyecto “Primero Lee”), y a su vez el Ministerio de Desarrollo Social junto con Innova Chile participaron en el diseño de otros tres CIS a través del denominado proyecto “Innovación de última milla, disminución de la vulnerabilidad en Chile”, que tuvo su origen en el interés de BID Lab[6] de ampliar la experiencia en la Región, incursionando en nuevas temáticas sociales.

Particularmente interesante resulta el CIS diseñado en el 2019 por una mesa técnica compuesta por el Ministerio de Desarrollo Social y Familia, el Ministerio de Economía, CORFO, BID Lab y la Fundación San Carlos de Maipo para la reducción de la reincidencia juvenil. En el marco del proyecto de Innovación de última milla, se realizaron distintas asesorías a efectos de revisar la estructura institucional y el marco normativo en Chile para implementar los modelos de pagos por resultados para la resolución de temas sociales. Sin embargo, ante la definición de la Ley de Presupuesto 2021 y la emergencia suscitada por la pandemia COVID-19 se suspendió el proyecto, manteniéndose algunas líneas de trabajo sobre los CIS en el Ministerio de Desarrollo Social y Familia[7].

Sin perjuicio de las desventajas indicadas anteriormente -en particular en lo relacionado con los costos de coordinación e implementación para los gobiernos[8]- los BIS son una herramienta particularmente interesante frente a crisis económicas, ya que se trata de un producto financiero que promete ahorrar en gasto público y aumentar la calidad de la prestación de los servicios sociales con la ayuda de organizaciones privadas y mercados financieros. Lo anterior, bajo el entendido que los BIS y la inversión de impacto no consisten en una sustitución lineal del Estado por el mercado, por el contrario, son un ejemplo perfecto de la forma en que el Estado se re-imagina a través de asociaciones público-privadas en un momento en que el capitalismo y los mercados se han «humanizado»[9] cada vez más.

MIRADA PROSPECTIVA. A pesar de las críticas, a continuación, proponemos de forma ilustrativa reincorporar al debate sobre la implementación de los CIS en Chile, algunas sugerencias que el informe realizado por el FOMIN trata de manera tangencial.

1. Incentivar a los inversionistas de impacto y a la comunidad en general para que inviertan en CIS. Según lo indicado por el FOMIN, la inversión de impacto, es decir, la inversión hecha a compañías, organizaciones y fondos con la intención de generar impacto social y medioambiental junto a la generación de retorno financiero”, tendría escaso desarrollo en Chile, puesto que los inversionistas tradicionales “no han migrado, con contundencia, a la inversión de impacto y, al contrario, han mantenido los negocios que le producen rentabilidad separados de la filantropía y su contribución al bien social.” Creemos que, a siete años de dicho informe, el mercado de las inversiones de impacto cuenta con nuevos agentes y un crecimiento significativo. A diciembre 2021 existían 14 fondos de inversión de impacto en Chile (entre 6 administradoras) que gestionan activos por US$ 390,2 millones. Esta cifra implica un aumento de un 23% más que los US$ 318 millones que se registraron en diciembre 2019[10], y más del doble de lo que se registraba cuando se realizó el informe. Dentro de las técnicas existentes de financiamiento, el crowdfunding[11] para BIS es una alternativa que no ha sido desarrollada en profundidad en el ámbito internacional, conociéndose un único caso en Israel de un BIS que busca reducir la soledad en adultos mayores y aumentar su calidad de vida reconectándose con la comunidad.
2. Integrar agentes Internacionales en el esquema de los BIS. Según el informe de FOMIN, el panorama de dispersión de las ONG en Chile, consistente en la existencia de pocas organizaciones de gran tamaño y muchas pequeñas con poca capacidad de ejecución -sumado a la falta de cultura de evaluación de impacto- dificulta la implementación de los BIS en Chile desde el punto de vista de los proveedores de los servicios. No obstante, el informe recalca que, en primera instancia, lo anterior se podría suplir con programas internacionales que tengan la capacidad para generar prototipos evaluados en nuestro país. Consideramos que la gran divulgación y desarrollo de distintas herramientas de medición de impacto a nivel global (Certificación B, GIIRS, SROI, indicadores IRIS y ODS, etc.) durante los últimos años, sumado a una eventual apertura a proveedores de servicios internacionales, permitiría suplir (aunque no resolver del todo) la acotada capacidad organizacional de las ONG en Chile. Evidentemente lo anterior debiera complementarse con un mayor acceso a recursos y capacitación para las ONG nacionales.
3. Desarrollar un marco regulatorio eficaz. Según el FOMIN, dada la característica legalista del sistema jurídico chileno, se requiere de algún tipo de soporte normativo que otorgue legitimidad y sostenibilidad a los BIS a largo plazo. Según sugiere un análisis normativo, se pueden generar, inicialmente, compromisos mediante glosa presupuestaria, que permitan implementar el modelo sin tener que promulgar una ley al respecto. Si bien la técnica anterior se utilizó a efectos de llevar a cabo la fase de diseño de los CIS del programa de Innovación de última milla, actualmente el programa se encuentra suspendido, por lo que la ejecución de esta glosa a cargo del Ministerio de Desarrollo Social – dentro del Presupuesto 2022- se encontraría paralizada, salvo por algunos “estudios y evaluaciones en el marco del Programa de Contratos de Impacto Social[12]”. Creemos que un marco normativo específico es factible si se decide avanzar en el desarrollo de los CIS, considerando la evolución normativa existente en el país en materias de sostenibilidad e impacto como la Ley de Cambio Climático, el Marco para los Bonos Verdes y el Marco de Bonos Sostenibles, que permiten la emisión de deuda en materias temáticas ESG por parte del Estado[13] y una Nueva Ley de Donaciones que amplía el catálogo de fines a los cuales se pueden destinar donaciones y los beneficios tributarios a los que se pueden acoger los donantes, favoreciendo a eventuales ONG que actúen como proveedores de servicios en el esquema de los CIS.

Consideramos que esta herramienta de asociación público-privada merece un nuevo análisis exhaustivo por parte de las autoridades a efectos de alcanzar su expansión en Chile, considerando el nuevo contexto económico-social y en particular el significativo desarrollo durante los últimos años de las inversiones de impacto en el país.